尤树林 朱成元

各高等院校开展的基建修缮工程审计,为学校节约了大笔资金,取得了全校上下一致肯定,从一个侧面奠定了内部审计不可替代的地位。但怎样确保基建修缮工程审计的真实性、合法性、效益性?有效防范工程审计风险?笔者认为,在目前的形势下应着力于关键环节的内部控制,用约束机制保证工程审计质量。

一、工程过程审计中的内部控制

工程项目建设是一所高等院校实力的体现,也是学校的外观形象,从立项、施工、验收交付直到装饰维修,工作极为繁重。“内部审计应当着眼于一个内字”,为改善内部管理服务,用审计的视角看工程管理,除了要发挥内审人员提前介入、熟悉工地现场的优势外,应进行如下关键环节的约束。

1、甲乙方工程审计合同约束

目前的建筑市场虽经多方整治仍欠规范,即使工程通过公开的招投标,而实际施工的队伍却仍然是那几张熟悉的面孔,对此监督部门深感无奈。但仔细探究其原因,也有其存在的合理因素。(1)建筑大军的主体是农民工,国有正规的建筑公司除技术与管理人员外并不养人,它中标后大多也是由农民工的包工头组织施工(有的公司数千万元以上工程才派正式职工担任项目经理)。从法律上看,包工头与中标公司的关系是内部承包关系,并非法律所禁止的分包、转包关系,包工头在学校施工代表的是中标公司,因此包工头通过签订承包合同能以甲公司或乙公司的名义在同一高等院校连续施工。(2)学校在后勤社会化改革中,出于利益扶持,赋予后勤公司承接校内维修工程的职能,后勤公司下面挂靠着相对稳定的包工头队伍。(3)学校常常有临时急需,管理部门需要能招至即来,来就能啃“硬骨头”的包工头队伍,而学校不愿对这些啃“硬骨头”的人承担太多的工资、劳动保险等政策、法律义务。

针对几乎是学校“编外职工”的包工头队伍的现状,除了要签订廉政协议进行约束外,还要进行工程审计的合同约束。比如有些包工头不仅熟知审计处的工作职责、业务范围,而且熟知具体工程审计人员的特点、业务风格,在工程预决算中高估冒算,已不仅仅是基于追求效益最大化的本能,因为他们知道审计处审核下来是成绩,他们认为:“审核下来是你的成绩,审核不下来是我的效益”,人为加大了工程审计风险。对此笔者结合所在高等院校的实际提出,在与施工队签订施工合同的同时应签订预决算工程审计协议,明确规定核减额三次超过一定比例的将失去校内施工权;对委托社会中介机构审计项目,核减率超过5%以上的部分,由编制预决算的工程队承担审计费用;对核减率连续超过一定比例的施工队,则惩罚性地让其承担全部审计费用。通过与施工队签订预决算审计协议,不仅能使送审资料完备、齐全、规范,并能扭转施工队恶意的高估冒算。

2、规范工程变更程序

变更、增项是工程建设中难以避免的,但增项太多太大加重了投资负担,使工程项目预算超概算,决算超预算,特别是一些人为的随意的变更,隐藏着诸多不规范行为。比如有的项目管理者应施工队的请求,将价款结算不合算的部分项目内容变更减少;也有的工程队在竞标过程中以大辐度让利中标,施工过程中甲方大幅度增项,而合同约定项目变更部分据实结算,让工程队赚回了超过让利的部分。笔者认为应建立规范的变更程序,可由基建管理部门提出变更理由,经审计处审核论证报校领导批准后组织实施。对变更增项部分的结算,可在甲乙双方的工程审计合同中明确,按施工队在投标中的同比例让利幅度进行结算,以此来堵塞人为因素的变更。

3、加强签证管理控制

甲方代表及监理的签证,是工程审计的依据,但由于种种因素的影响,现场签证不及时,现场签证不实,以至工程审计中出现反复补充签证甚至推翻签证的现象,造成审计部门与施工队、基建管理部门的扯皮和矛盾。对此笔者认为应加强签证管理控制,突出以下控制重点:(1)甲方现场签证员应是责任心强的工程技术人员;(2)基础及隐蔽工程,必须由基建处、审计处、工程监理人员及施工单位共同会审签证;(3)补充签证,须经基建处处长审核确认;(4)授权审计人员对因期限太长、签证场地变化较大的补充签证不予认可的权利;(5)在工程监理合同中强化监理人员的现场签证责任。

4、工程材料的管理

一般的工程项目,材料费用占工程造价的50%以上。为了保证工程质量,“三大材”等重要的材料、设备一般都由甲供,可以通过招投标来进行内部控制;但工程建设所耗材料名目繁杂,面广量大,甲方拨备料款由乙方采购的材料仍很多,而价格后果最终由甲方承担,事后由审计人员根据工程主管部门发布的建筑安装材料信息指导价、乙方提供的供货发票结合市场调研等进行审核是困难的。因为材料的信息指导价落后于市场行情,其价格一般又高于市场价;而市场是买方市场,折扣、让利是其基本营销策略。笔者认为,鉴于建筑物最终属于甲方,甲方可利用业主优势将“物资采购法所规定的招标、议标、竞争性谈判”等程序与方法引入乙供材中,并在甲乙双方的施工合同中明确,某些重要材料的采购活动由甲方主持,乙方有权推荐供货单位参与竞争,用公开、公平、公正的方法确定乙供材的供货商,并利用业主的付款优势让供货方的让利幅度最大化。此举可确保材料质量,有利于防止隐蔽工程(包括装饰工程)中以废次材料抵充好材料,给现场人员签证与管理带来方便。当然如此操作须以施工合同的明确约定为根据。

二、委托社会中介机构审计的内部控制

新建工程项目及较大的维修项目,委托社会中介机构审计是各高等院校的通行做法。但由于我国会计师事务所等中介机构起步较晚,而且脱钩改制不久,存在着许多不规范的运作。有的单纯追求收入,不讲职业道德,对数千万元以上的大项目认真负责,对数百万元或更小的项目敷衍马虎;有的为了降低成本,大量聘用临时审核人员或实习人员;有的工程造价师系施工单位技术员出身,在工程审计中有着太多的“施工队情结”。随着我国股票监管中对违规事务所处罚的数量增多,事务所的信用危机普遍存在,因此不能简单的相信其实力与信誉,更应当充分行使委托人的知情权、参与权、监督权,除委派工作人员负责结算资料的审查、传递、参与现场复核和与施工方的对帐外,应在如下关键环节进行制约。

1、引入招、议标机制

委托社会中介机构审计是审计部门的职责,事务所在激烈的市场竞争中常常会动用各种关系甚至是不正当的手段,以期获得审核项目,审计部门在决定被委托的事务所时虽能坚持原则,但也很难超尘脱俗不受其它因素的影响,长此以往不利于外部审计市场的培育,也会腐蚀内部审计队伍,影响审计工作质量。这是工程审计中的重大风险。国家发展计划委员会“工程建设项目招标范围和规模标准规定”中规定,“勘察、设计、监理服务的采购,单项合同估算价在50万元以上的应当进行招标”,现在同属中介组织的会计师事务所,其服务项目却未进入招标,是不合适的。笔者认为,对于较大的审计项目,可邀请多家事务所进行招标、议标,按照一定的程序,考查各事务所的审计方案、资质、业绩、审计人员的信誉、审计期限、审计费用等因素,决定中标的事务所。此举有利于督促事务所更加关注服务质量与信誉,从根本上防范审计风险。

2、明确双方的权利义务

事务所在审核前与学校签订工程审计合同,其合同文本系统一的格式合同,合同中侧重的是资料的真实、合法、完整;作为中介机构,对形式完备的签证是直接认可的,缺少内审对真实性的仔细追求,有意或无意地忽略自己违规以及损害委托人利益时所受的制裁。笔者认为,内审机构委托社会中介机构审计,应当体现内审与社会中介机构审计的优势互补与功能结合,因此应当签订补充协议,将内审工作中的一些合理要求与有效做法体现在社会中介机构审计的补充协议中,这并不违背社会中介机构审计的独立性、合法性原则,而更能让内审人员帮助社会中介机构审计实现真实性。例如要求事务所对不合理的签证、材料价格提出质疑,汇同内审人员进行调查;明确审核工作程序;约定委托方有权对审计结果进行抽检等等。从而改变一旦委托出去,便失去了内审的优势发挥与应有的监督功能,一切只能听命于事务所的被动局面。

3、明确社会中介机构审计的工作程序与责任

有的事务所工作人员,图省事、怕麻烦,不愿意进行书面的初步的审核,喜欢边审核边与工程队对帐,一步到位出审计结论;遇有争议事项,不坚持原则轻易让步,甚至授意工程队去补签证;更有甚者与工程队合谋损害委托方的利益。笔者认为,应突出控制以下重点环节并在社会中介机构审计协议中明确约定:(1)在送资料到事务所出具初步审核结果前,甲方将所送的事务所对工程队严格保密,事务所不得与工程队进行任何联系。(2)初审结果须向甲方详细通报,使甲方充分了解核减与核增的细项和原因,然后再与工程队对帐。(3)事务所与工程队对帐后,审核结果与初审出现重大差异时须向甲方说明,重大事项应经甲方复核。(4)送审的全部资料包括审核中的补充资料,一律由甲方内审工作人员审核后再提供给社会中介机构审计人员,社会中介机构审计人员和工程队方面不得直接到基建管理部门去补签证及其它资料。(5)明确社会中介机构审计人员违背约定程序所承担的经济、法律责任。

三、内部结算审核的内部控制

维修工程的审核工作一般由内部审计人员进行,高等院校内部维修工程数量多,总体金额高,特别是许多高等院校经过前几年的规模扩张,新建工程减少,维修工程增多。内审机构的现状是财经审计人员多,工程专业审计人员少,因此对财经审计的内部控制健全,对工程审计的内部控制薄弱。中国注册会计师协会发布的“内部控制审核指导意见”明确规定,“建立健全内部控制并保持其有效性,是被审核单位管理当局的责任”,而内部控制也是规范内审行为、控制内审差错、防范内审风险的重要手段。因此作为内审机构,不能因为人手少就不进行内部控制。笔者认为,对工程内审人员除进行经常性的廉政教育和全面的业务培训外,应进行制度约束。

1、主复审制

有的单位工程审计人员紧缺,维修项目从接受送审到最后出据审计报告均由一人负责,这不符合牵制性原则,违背正常的审计程序,也是十分危险的,应当引起高度重视。主复审制对工程审计的真实、合法、效益是制度保障,从审计主体上防范风险的发生。

2、业务督查制

对工程审计人员的审计质量进行督查,可随机抽取部分审结的维修项目送社会中介机构审计审核,也可聘请退休的工程审计人员进行抽审,抽审的结果用于对内审人员的考核,不推翻已生效的审计报告。此举有利于督促工程审计人员加强学习,增强责任意识,不断提高业务能力。

3、奖惩责任制

建立责任制,明确工程审计人员的责任内容,结合高等院校竞争上岗等人事制度改革,对德、能、勤、绩综合表现好的进行奖励,择优推荐更高一级的岗位,对表现不好的进行处罚,直至淘汰。

 

 

(作者单位:南京农业大学监察审计处)

 

                    转载于中国教育审计网http://www.jysj.cee.edu.cn/news.jsp?id=638

 

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