郭长水

一、目前建设项目跟踪审计中亟待解决的几个实务问题

(一)跟踪审计定位不清楚,职责不明确

目前,许多建设项目的跟踪审计工作实现了“关口前移”,涉及到工程项目的事前、事中阶段。正因为此,一些建设单位、监理单位把有效地控制工程成本、遏制工程建设出现重大问题的责任寄托在审计身上,希望通过审计全程把关来预防这些问题。[1]对于项目管理过程中需要建设单位决定并承担责任的问题,他们没有切实履行决策职能,往往先要等跟踪审计人员表态后,才签署相应意见,在以后时间内就以此为依据,来推动项目进程。事后工程项目一旦出现问题,建设单位、监理单位寻找各种理由推卸自己的责任。

实际上,审计部门肩负的首要职责,应当是重点检查项目操作程序是否到位,项目资金使用是否规范,监督项目过程中的每项工作是否存在明确的责任主体,工程建设项目相关单位是否切实履行职责,除此之外,审计部门还应关注政府投入资金使用的经济性、效率性、效果性等绩效情况,而解决好项目管理过程中的问题,则应是建设项目建设、监理等相关单位的工作职责,审计部门可以提出审计建议,但不应“越俎代庖”。另外,一些人特别是一些政府部门的同志认为,跟踪审计工作涉及项目全过程,实施了全过程跟踪审计,就没有必要安排投资监理。

上述行为和观点说明,大家对跟踪审计期望过高,跟踪审计定位、职责等问题的认识仍然不清楚、不明确,要求我们从研究中作出回答。

(二)跟踪审计介入时间先后不一

现阶段,跟踪审计介入时间没有一个明确规定,全国各地的做法不一,跟踪审计所关注的内容和做法也有着较大差别。有的地方几个月集中一次到现场进行审计,关注的主要是建设资金的使用、工程程序的合规合法性;有的对项目各个重点节点进行连续审核,对工程结算进行全面审查;有的则全过程地参与工程项目各个环节的业务把关,包括对所有合同内容的审查、所有工程变更的审核、所有隐蔽工程的现场查验、大宗材料的价格及质量把关、工程结算价格的审定等;有的甚至对工程设计方案、概算编制的科学性和合理性,提出审核意见。[2]应当说,不同阶段介入进行实时跟踪,审计效果就有所不同。

在目前投资审计人员相对紧缺、建设项目情况越来越复杂的情况下,跟踪审计工作在什么时间节点介入?以什么方式介入?非常需要进行认真研究。

(三)尚未形成规范、明确的社会中介机构参与跟踪审计的操作模式

近年来,全国各地积极开展政府投资跟踪审计,探索出许多因地制宜、各具特色的跟踪审计技术方式,发挥着越来越重要的作用。但应当看到,各地在建设项目跟踪审计的做法不一,特别是在探索社会中介机构参与跟踪审计项目的过程中,操作模式、工作流程和工作要点尚不规范、明确,在审计部门应怎样有效介入到社会中介机构参与的跟踪审计项目中、双方的职责定位是什么、如何对社会中介机构跟踪审计质量进行风险监控等问题上,没有进一步细化,在一定程度上影响到跟踪审计项目质量。

二、对上述实务问题的研究建议

(一)必须对建设项目跟踪审计职责进行准确定位

1.必须弄清建设项目跟踪审计的本质

要回答这个问题,我们应当首先把“建设项目跟踪审计首先是审计”,作为我们认识的基点和出发点。也就是说,建设项目跟踪审计是一种审计监督活动,而不是建设项目管理活动,跟踪审计人员(包括审计部门聘请的社会中介机构人员),应当定位于监督者,而不是定位于项目管理者。既然是审计监督活动,就必须具有独立性,做到审计机构独立、审计经费独立、审计人员身份独立、审计人员精神独立,没有独立性的监督活动,不能称之为审计监督。正因为此,温家宝总理在今年的“两会”上提出的“审计跟进”思想,要求审计部门全程跟踪财政资金使用情况,也就是看中审计部门独有的独立、客观、公正的工作地位。

在部分跟踪审计实践中,审计人员在工作例会、施工现场签证、建设过程中合同的签订、各种计价支付等场合发表意见,实际上已经成为建设项目内部管理的一个环节,直接参与了工程管理,他们是以建设项目管理者,而不是以审计监督者身份实施的行为,是在参与履行项目管理职能,事后又对于建设单位以自己发表的意见为基础所开展的项目行为,进行审计监督评价,将势必损害审计工作独立性,很难做到客观公正。

我们的研究结果是:在建设项目跟踪审计中,审计人员应坚持“监督者”的职责定位,放弃有可能影响到审计监督评价独立性的所有做法,保持审计活动的客观公正立场。

2.建设项目跟踪审计的主要职责

最近,刘家义审计长在谈到跟踪审计有过这样的讲话,跟踪审计目标就是要“保证不出问题,少出问题,至少不出大问题”。如何实现这一目标,审计部门立足于客观公正的职业地位,利用好自己的专业优势,围绕建设项目的资金收支、内部控制体系、项目操作程序等领域的工作,开展检查和监督,确保它们符合国家财经法规政策的有关规定,以保证建设资金的安全完整,切实履行审计免疫系统职能。

在完成好上述工作的同时,跟踪审计要在保持审计独立性、不参与工程管理与决策的前提下,监督工程决算形成每一个环节的相关主要活动,对工程决算的不规范、不合理、不合法行为,及时向建设单位及其他相关方面提出合理化建议,以避免产生重大不良后果,以此促进相关单位加强管理、减少投资浪费。对工程技术、质量安全等方面出现的问题,建议相关主管部门加强管理和监督。

具体来说,建设项目跟踪审计工作内容主要包括几方面:项目审批程序审计、设计概算审计、初步设计审计、施工图设计审计、拆迁审计、工程招投标审计、内部控制制度审计、工程量清单编制审计、工程量清单执行情况审计、工程物资采购审计、监理履职情况审计、前期财务审计、工程造价审计、概算执行情况审计等。

3.跟踪审计与投资监理的含义辨析

投资监理又称工程项目全过程造价控制,是指投资监理单位接受委托,根据国家批准的工程建设文件、工程建设相关的法律、法规和建设合同、投资监理合同的要求,对建设工程造价所实施的全过程监督管理,是项目实施过程中管理工作的一项重要组成部分。它主要包括参与项目前期的可行性研究、投资估算和扩初概算编制或审查、工程招标代理、编制施工图预算、工程量清单、制定造价控制的实施细则、确定控制目标、各类经济技术合同的编审、中期付款审核、阶段性预(结)算审核、协助编制竣工财务决算报告等工作。

不可否认的是,投资监理与跟踪审计在工作内容上存在一定程度上的相互重叠现象,只有从本质上界定他们之间的区别、联系,才能真正明确各自职能与设置目的。我们认为,两者的立足点不同,服务对象不同,前者是立足于指导建设项目相关方面“怎么做”,对建设单位或其他管理部门负责,它的本质是管理,而后者则立足于检查监督建设项目的相关方面“做了什么“,对政府负责,它的本质是监督,监督范围是包括投资监理在内的所有工程项目相关方面,除投资监理外,建设单位、施工单位、设计单位、工程监理单位以及政府相关部门等,都属于跟踪审计的监督范围。应当说,投资监理和跟踪审计的结果可以相互参照,彼此印证,可以更好地为政府投资项目服务。

(二)科学确定建设项目跟踪审计的介入时间

从理论上讲,跟踪审计越早介入,审计效果越好,但实际情况不尽如此,实际效果的产生受到多种因素影响,要完全确定一个全国范围内统一的跟踪审计介入时间标准,存在较大难度。

要确定某一个具体项目的跟踪审计介入时间时,建议充分考虑以下几项因素:审计人员素质现状、建设项目规模、工程项目相关建设程序资料的完备情况等。原因主要有:一是现阶段部分审计人员在评价前期决策科学性方面,缺乏专业能力,难以承担这个审计重任,随着审计人员专业素质的提高,跟踪审计介入的时间也就可以相应前移;二是建设项目规模越大,一般要求跟踪审计介入的时间也就越早;三是项目相关建设程序资料越完备,手续越齐全,跟踪审计介入的时间也就可以越早。

我们建议,近阶段的建设项目跟踪审计介入时间,一般定在项目开工后。因为在项目开工前,建设单位需要编制建设项目各种资料,办理项目立项程序,审计部门此时介入,建设单位很可能要求审计部门对相关问题表态,此时表态将影响审计部门独立性,此时不表态将让人认为开工前跟踪审计“形同虚设”。跟踪审计在建设项目开工后介入,可以避免上述尴尬的出现。如果某一项目跟踪审计一定要在开工前介入,建议审查建设项目前期决策、设计和招投标阶段是否符合国家政策法规的规定,一般不要对建设项目工程方案发表意见,实在有必要的话,也只能以审计建议的形式出现,并注明“供参考”的字样。

 

(本文刊登在《新会计》2010年第6期)


[1]陆亚芬:国家建设项目跟踪审计的几点思考》

审计署网站www.audit.gov.cn/n1057/n1072/n1747922/1827511.html 最后访问日期2009812

[2]陆亚芬:国家建设项目跟踪审计的几点思考》审计署网站www.audit.gov.cn/n1057/n1072/n1747922/1827511.html 最后访问日期2009812


 

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