(一)绩效

据《现代汉语词典》的解释,绩效即成绩、成效。审计署刘家义审计长在南京审计学院作绩效审计专题报告时,指出:绩者,成果业绩也;效者,功能效应也。绩效除了资金和财产的投入产出效果外,还包括需要耗费公共资源才能完成事项(如政府工作、环境保护等)的业绩评价。

上述关于绩效基本含义的表述,我们可以理解为:绩效应当是完成某一事项所取得的成果、业绩和效果。具体到不同行业、不同领域,绩效表现的形式和范畴、内涵是不一样的,而就政府和公共管理部门而言,绩效主要是指政府履行公共责任的情况,即政府对经济与社会公共资源配置的合理性、保护的有效性、利用的科学性的综合体现,其根本目的是保证经济社会全面协调持续发展,全面体现党的十六届三中全会所提出的科学发展观。

(二)绩效审计

绩效审计是独立的审计机关和审计人员,依照国家法律规定和人们认知的共同标准,对政府履行公共责任,配置、管理、利用经济社会公共资源的科学性、合理性、有效性,所进行的审查、考量、分析和评价。从发展的角度看,政府工作绩效情况应是绩效审计今后重点关注的主要内容,而非单纯效益的实现情况。

要研究绩效审计,必须首先研究绩效审计的实施基础。从国内外绩效审计实践看,审计实施有效评价活动都应以资源配置为基础,都不能离开财务收支审计这个基础。否则,不能称之为审计,绩效审计将成为“空中楼阁”。这里所讲的基础,是指现代意义上的财务审计这种现代意义上的财务审计,不仅仅是账本记载资金收支的真实、合法,还应包括社会各种资源使用、配置的真实、合法,不仅仅包括已经实现的,还应当包括预期实现的。

绩效审计是财务审计的扩展和深入。审计产生的前提是受托管理,受托责任者对委托人或授权人交付经营的资产或公共资源,要承担经营安全、完整和有效的责任,这是绩效审计所要关注的内容,从而奠定了绩效审计产生和发展的理论基础。财务审计检查资产管理的真实合法,绩效审计则进一步检查资产管理的有效运用。事实上,财务审计一般或多或少都涉及到成本效益、投入产出等问题,那就已经带有绩效的内容了。绩效审计的内容广泛,不管审计目标涉及绩效的哪一部分内容,审计类型都应是绩效审计。所以,最高审计机关国际组织指出,我们不能因为绩效审计的“3E”特征,而否认在财务审计和绩效审计之间开展合作的需要,绩效审计完全可能包含传统的财务审计、合规性审计和正当性审计的内容。

绩效审计的形成和发展,不仅由于经济的发展,而且依赖民主和法制的增强。其目的主要是为了报告纳税人的钱是否合理使用,是否做到经济、效率、效果。为此,绩效审计要顺着公共资金及其公共资源流向进行,正如著名审计专家杨时展教授在《世界审计史序》中所说:“……受托责任的最高形式是政治责任。随着社会的发展,民主意识的增长,人民逐渐要求一切取之于民,必须经济有效地用之于民,用于民而不经济,用于民而没有达到人民预期的效果,政府仍要负责任。”

上述论述可用简图表示为:

    资源配置    受托经济责任    财政财务收支    审计(绩效审计)

我们认为,所有绩效审计项目的实施,都需要从财务收支或预期的财务收支活动出发,在保证其真实、合法的基础上,来开展绩效审计活动。如果没有这项基础,财务收支存在虚假和违规,审计作出的绩效评价意见也不会真实。

具体分析绩效审计的涵义,我们认为主要包含以下几方面:1.绩效审计源于审计机关向相关方面提出审计报告的责任;2.绩效审计的对象是从事公共事务的机构使用和掌握的公共资源;3.绩效审计通过监督检查掌握和使用公共资源的权力和行为,评价绩效,提出改善公共服务的建议;4.绩效审计的目标主要是检查公共资源配置和使用的经济性、效率性和效果性;5.绩效审计仅限于对政策的执行情况进行审计,对政策目标本身不提出任何质疑;6.绩效审计以财务审计为基础,以特定审计项目的设定目的为标准;7.共同认知的绩效审计评价标准没有现成的,审计人员应当结合绩效审计项目的具体情况,去归纳、去发现。

在全面分析国外主要发达国家绩效审计的发展状况中,我们发现财务审计仍继续存在,绩效审计比重则越来越大。如:美国审计总署绩效审计工作占全部工作量的85%以上,财务审计占10-14%;加拿大审计长公署和英国审计署,绩效审计大致占总审计数额的50%

(三)效益与效益审计

“效益”一词的含义,据《现代汉语词典》的解释,即效果和利益,通常指资金和财产的效果和利益。从内涵的相关关系看,绩效和效益两个概念,前者内涵应当大于后者,绩效除了包含“效益”一词所表达的资金和财产的投入产出效果外,还包括需要耗费公共资源才能完成事项(如政府工作、环境保护等)的业绩评价。从发展的角度看,政府工作绩效情况应是绩效审计今后重点关注的主要内容,而非单纯效益的实现情况。若把需要耗费公共资源的业绩评价,也称之为“效益”的话,那就有些牵强附会。因为人们要求政府工作提高的是“绩效”,而不是“效益”。

对于与绩效审计相近的概念——效益审计,有观点将其定义为:审计机关以财政财务收支为基础,对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。我们认为,上述概念表述不符合其根本含义,效益审计应当是围绕经济领域的投入产出效果方面所开展的审计活动。
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